香港商报2019年07月26日第07版报道：

近期，国务院发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，赋予开发区更大改革自主权，提出优化开发建设主体和运营主体管理机制、深化“放管服”改革等一系列指导意见；上海市6月发布了《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，明确提出赋予浦东新区市级经济管理权限，进一步在经济调节、行政审批、规划制定、综合执法等方面对浦东新区加大放权力度。

这一系列文件中，“自主权”成为一个核心词汇。

两种观点：突破还是退化？

中国开发区从发展伊始，就在经济发展上承担着重要使命，开发区作为中国产业最为集中的区域，已经成为地方经济发展的重要增长极。然而随着中国改革开放的不断深化，以经济发展职能“立身”的开发区，社会管理职能也不断丰富起来，对于这一现象，社会各界主要形成两种观点。

第一种观点是，开发区自始至终都应该围绕经济管理职能做文章，一方面，应当寻求经济管理职能本身的更大突破，另一方面，过多地触及社会管理职能反而会增加开发区的自身发展的压力，成为累赘。此外，如果开发区兼具经济管理和社会管理职能，那其实开发区在某种程度上在向城市城区的方向发展，久而久之，开发区与城市城区不再有差异，甚至消失，这是中国开发区退化的一种表现。

第二种观点是，开发区在立区伊始，由于产业发展的需要，赋予其经济职能，但随着开发区发展的深化，开发区内人才对居住、教育、医疗、养老等事务的现实需要，让开发区不得不进行社会职能的管理，这是开发区发展的最大现实区情。

理论上，两种观点都有一定的道理，那么两种观点在开发区实务界的现实发展状况又如何呢？

第一种观点典型的代表就是天津开发区。2018年初，天津开发区进行大刀阔斧的改革，强化经济职能，剥离社会职能，挂牌成立泰达街道，实现开发区经济管理职能和社会管理职能的“双轨管理”，此外，北京开发区和大兴区等周边区域重叠部分，同样采取职能“双轨”分离式的管理。

而第二种观点的典型则是广州开发区。为了补足广州开发区城市功能的缺失，2017年9月，广州开发区与广州黄埔区进行深度融合，经济管理职能和社会管理职能统一。

可以说，两种模式的出现，均有各自的考量，但有关中国开发区自主权限的发展方向究竟是什么依然没有定论。

“更大自主权”：

开发区改革再出发的核心命题

随着国务院文件赋予开发区更大改革自主权、浦东新区再迈出改革开放再出发的步伐，这就回应了开发区权限发展方向的两种讨论，即：无论是开发区还是区域中出现的问题，归根到底是发展的问题。

各大开发区的“自主权”不在于权限的扩充，而在于拥有更大的“自主性”和“选择性”。各大开发区都在寻求适合自身发展或者说特定发展阶段需要的机制和路径，并非要寻求某个唯一的“标准答案”。“摸着石头过河”将成为新一轮改革开放下中国开发区的新常态，而发展道路的曲折性又不得不让开发区产生“阵痛”，但发展道路的向上性未根本改变。

回顾开发区创立伊始，其使命就在于改革开放政策的先行先试，通过赋予特定区域的改革自主权，将发展经验从区域内向区域外推广，既保证了“船小好调头”的发展灵活性，又实现发展波折中的“自主可控”，因而在改革开放之初，“赋予更大自主权”就成为开发区的“身份牌”，如今，在改革开放四十周年后的开局年，赋予开发区更大“自主权”的呼声日益强烈，文件密集出台，必将助力开发区率先进入“改革开放2.0”的新时代。

开发区改革开放2.0：创新生态系统的跃迁

中国开发区创立时的使命就是致力于打造产业集中地，因此，围绕产业发展出现了一系列具有中国特色的招商政策和做法，如“三来一补”“两免三减半”“九通一平”等。

直到产业发展的今天，开发区发展的重要抓手则转向了人才。近年来，各开发区陆续出台相关人才政策，如北京开发区“亦麒麟”人才政策、天津开发区“海河英才”计划、苏州工业园“千人计划创投中心”等。其实，从“服务企业”进区到“服务人才”进区，本质上是开发区产业实现跃迁发展的现实需要。

如果说，以企业和人才为核心的创新要素在开发区实现集聚后，那么下一步的发展，必然是开发区创新生态系统的建设，这也是中国开发区“改革开放2.0”的核心要义。

从企业到人才、再到创新生态系统，是我国产业创新发展的阶段性特征，也是我国产业从模仿制造到模仿创新、再到自主创新的关键要素诉求表现。创新生态系统的建设，将决定我国产业自主创新的成败与否，是我国改革开放下一阶段必须要夺取的第一“阵地”。

开发区能够引领我国“改革开放2.0”或者说引领自主创新发展的根本逻辑是，在中国，开发区拥有最高的产业集聚度，而创新，则必须要紧紧围绕产业，才能释放活力。

如果说四十年前的蛇口工业园早于深圳特区建立，从而“打响了改革开放第一枪”的话，那么四十年后的今天，中国开发区将再次被赋予更鲜明的改革开放的时代使命，更加“自主、开放、创新”的开发区将再次引领中国的改革开放。

（作者系同济大学发展研究院产业园区研究中心副主任、同济大学经济与管理学院博士）